礦山生態修復是我國生態文明建設的重要內容。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中就明確規定，要加快治理突出生態環境問題，開展礦山地質環境恢復和綜合治理。

總體來講，我國礦山生態修復存在歷史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題。礦山生態修復功在青山綠水，事關民生福祉，具有較強的公益屬性。同時，礦山生態修復又需要投入巨額資金，目前僅靠財政投資無法滿足礦山生態修復的客觀需求。所以，做好礦山生態修復工作，必須解決“錢從哪出，利從何來”的關鍵問題。

目前，礦山生態修復已經成為環境產業的重要組成部分，很多社會資本也都在嘗試進入礦山生態修復領域。如何在政府部門、礦山企業、社會資本、土地權利人之間建立一種良性的運作機制，在政府發揮主導作用的前提下，既解決了社會資本關心的投資回報問題，也切實保障了土地權利人的利益，通過合作共贏的方式，最終實現礦山生態環境得到有效修復，生態文明建設水平不斷提高的局面。

有人提出，礦山生態修復可以采取“開發式治理”模式，即用礦山殘留的礦產資源開發收益來平衡礦山生態修復投入資金，解決礦山生態修復資金投入問題。筆者認為，一方面，已經關閉的礦山殘留的礦產資源開發收益，能夠平衡礦山生態修復投入資金的，客觀上應該屬于少數礦山，所以該模式普遍適用性不強；另一方面，過往以礦山環境治理項目等名義變相開采礦產資源的案例比比皆是，必須對此種模式持謹慎態度，防止以礦山生態修復名義再來變相開采礦產資源，規避礦產資源管理的法律制度。

筆者一直認為，在礦山生態修復過程中，主要利益來源應當是礦山生態修復后土地資源的再開發和再利用，只有釋放礦山生態修復中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態修復的市場化運行機制。現實中案例也多證明這一點，比如上海的“深坑酒店”項目，威海華夏城礦坑修復項目等，都是對礦山生態修復后土地資源的再利用。其實，對礦山生態修復中土地開發利用的支持和激勵政策已有很多規定，只是散見于不同時期不同的政策文件，缺乏系統化和集中體現，不被大多數人所知曉。

2008年《國土資源部關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》（國土資發〔2008〕176號）中明確提出，積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目，增加的耕地可在省級國土資源部門統籌安排下有償使用。

2011年《土地復墾條例》（國務院令第592號）規定了土地復墾激勵措施，主要包括：1、退還耕地占用稅。土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地占用稅。2、確定長期使用權。社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。如果土地屬于有權利主體的，通過簽訂土地復墾協議，明確復墾任務要求以及復墾后的土地使用和收益分配。3、政府給予補貼。歷史遺留損毀和自然災害損毀的土地所有權人或者使用權人，自行將損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。4、用作補充耕地指標。縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省級行政區域內進行非農建設占用耕地時的補充耕地指標?！锻恋貜蛪l例》更多強調的是將礦山建設用地復墾成耕地或者其他農用地。

2014年《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）中規定，縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發，對因采礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業調整形成的廢棄地實行復墾再利用，促進土地優化利用。鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用。鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發。

2015年原國土資源部下發的《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》（國土資規〔2015〕1號）中規定了歷史遺留工礦廢棄地復墾利用的獎勵政策。將歷史遺留工礦廢棄地復墾按照建設用地增減掛鉤管理。納入歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點的，工礦廢棄地復墾項目驗收合格后，省級國土資源主管部門按照核定的復墾面積，下達建新計劃指標。新建建設項目可以使用建新計劃指標，不再占用統一的新增建設用地指標。社會資本投資歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點項目的，建新計劃指標可以自己使用，建新節余指標也可以進行交易，但原則上不得跨縣級行政區域使用。該辦法主要調整歷史遺留工礦廢棄地復墾利用，并且必須納入原國土資源部的改革試點，政策適用領域較窄。

2016年國土資源部聯合工業和信息化部、財政部、環境保護部、國家能源局共同發布《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63號），從土地復墾和產業發展相結合角度提出，堅持開放發展理念，將礦山地質環境恢復和綜合治理與相關產業發展融合推進。鼓勵引進國外礦山地質環境恢復和綜合治理的新技術和新模式，積極開展國際合作。拓展綠色礦山建設模式，鼓勵礦山企業參與礦山地質公園建設、經營和管理。探索礦山地質環境恢復和綜合治理與地產開發、旅游、養老療養、養殖、種植等產業的融合發展。
 

2017年《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）中規定，歷史遺留工礦廢棄地復墾形成的新增耕地節余部分，均可納入補充耕地管理，用于耕地占補平衡。

直至2019年底，自然資源部出臺了《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》）。為加快推進礦山生態修復，吸引社會資本投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，《意見》在堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則下，集中規定了礦山生態修復領域中的土地支持政策，充分釋放了礦山生態修復領域土地政策紅利，為礦山生態修復市場化機制的建立提供了政策保障?！兑庖姟分嘘P于土地支持政策主要包括以下幾方面：

第一，發揮政府主導作用

1、據實核定礦區土地利用現狀地類?！兑庖姟芬幎?，地方各級自然資源主管部門要據實調查礦區土地利用現狀、權屬、合法性。對已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，按照規定程序，可以變更為其他類型農用地或未利用地。實事求是變更調查礦區土地利用現狀地類，是下一步開展礦山生態修復的前提，也為適用土地支持政策預留了空間。

2、強化國土空間規劃管控和引領?！兑庖姟芬幎?，市、縣級人民政府編制國土空間規劃時，應充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區土地利用現狀和開發潛力等因素，結合生態功能修復和后續資源開發利用、產業發展等需求，充分尊重土地權利人的意見，按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區內各類空間用地的規模、結構、布局和時序。這要求國土空間規劃編制必須考慮礦山生態修復后土地的再開發利用問題，為礦山生態修復提供規劃保證。

第二，盤活礦山企業的存量建設用地

1、建設用地指標省內流轉。礦山企業將依法取得的存量建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

2、建設用地指標省內置換。正在開采的礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地和其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于同一法人企業在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。

3、申請變更土地用途。在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業、商業、服務業等經營性用途。

第三，鼓勵歷史遺留礦山土地綜合修復利用

1、歷史遺留廢棄礦山國有建設用地修復后可以重新向市場供應。歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬改為經營性建設用地的，在符合國土空間規劃前提下，可由地方政府整體修復后，進行土地前期開發，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人。

2、歷史遺留廢棄礦山生態修復和土地使用權取得可以“兩標并一標”公開競爭出讓。也可將礦山生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態修復協議與土地出讓合同。

3、歷史遺留礦山廢棄地修復為農用地的，可以協議方式確定修復主體和使用權人。歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬作為國有農用地的，可由市、縣級人民政府或其授權部門以協議形式確定修復主體，雙方簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。

4、集體經濟組織對歷史遺留礦山廢棄地可以依法處置。對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復，也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發展相關產業。

第四，明確用地優惠政策

1、特殊用地可以簡化用地手續。依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發展旅游產業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

2、實行差別化土地供應期限和供應方式。在符合國土空間規劃前提下，利用礦山修復后的國有建設用地發展教育、科研、體育、公共文化、醫療衛生、社會福利等產業，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關規定以劃撥方式提供土地使用權，鼓勵土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權。礦山修復后的國有建設用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應。

隨著《意見》的貫徹實施，礦山生態修復中的土地政策紅利將充分釋放，礦山生態修復市場化運作的政策保障將更完善、條件將更成熟。我們有理由相信，礦山生態修復產業將迎來巨大的發展機遇和發展空間。