礦業權出讓是礦產資源管理的重要環節，是礦業企業投資獲取礦業權的重要方式。隨著國家對礦產資源勘查開發重視程度的不斷提高，特別是近兩年來主管部門出臺了多項鼓勵礦產資源勘查開發的政策措施，礦業權市場活力日益提升。企業參與礦業權招拍掛競買過程中，應從規劃、禁限區域、資源儲量、出讓收益、用地用林用草、礦業權登記、項目審批等方面，做好盡職調查工作，規避礦業權投資的法律風險。

一、擬出讓礦業權是否符合相關規劃

礦產資源開發受國土空間規劃、礦產資源規劃等規劃的強力制約。擬出讓礦業權是否符合有關規劃，是事關礦業權能否存續、礦山項目能否審批建設的重大問題。

一是國土空間規劃。2019年中央要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。實踐中，由于有的地方自然資源主管部門在設置礦業權時未充分考慮國土空間規劃要求，導致企業競得礦業權后無法辦理登記手續，或者后期無法辦理探轉采、礦業權延續等手續。

二是礦產資源規劃。礦產資源規劃是自然資源主管部門依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據。礦產資源規劃包括總體規劃和專項規劃。如果自然資源主管部門出讓的礦業權不符合礦產資源規劃，特別是違反“礦業權設置區劃”內容的，企業未來辦理礦業權延續、采礦用地等手續將面臨風險和障礙。

三是能源規劃。擬出讓礦種屬于能源礦產的，還涉及到能源規劃，包括全國綜合能源規劃、區域能源規劃和省級能源規劃等。其中，煤炭探礦權還需要符合煤炭礦區總體規劃。企業投資競買礦業權過程中，應核查擬出讓礦業權所在區域各類規劃的編制審批及實施情況，并了解各類、各級規劃之間的銜接問題，對擬出讓礦業權是否存在因不符合規劃而無法進行轉讓、延續等風險做出判斷。

二、擬出讓礦業權是否涉及禁止、限制開發區域

近年來隨著生態文明建設的推進，從中央到地方都日益重視協調自然資源保護與開發利用，特別是黨的十九大報告明確提出要“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”，自然資源部制定了《全國“三區三線”劃定規則》，“三區三線”成為礦產資源開發不可逾越的紅線。擬出讓礦業權是否處于“三區三線”等礦產開發限制或禁止區域，是事關礦業權能否存續的重大問題。

《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6號）中要求，自然資源主管部門要會同相關部門，依法依規避讓生態保護紅線等禁止限制勘查開采區域，合理確定出讓范圍。一些地方自然資源主管部門文件中也明確提出，要核實出讓范圍是否涉及永久基本農田、生態保護紅線、自然保護地、Ⅰ級和Ⅱ級保護林地、天然林保護重點區域、基本草原、國際重要濕地、國家重要濕地、沙化土地封禁保護區、飲用水水源保護區等區域。

企業投資競買礦業權過程中，為查清擬出讓礦業權是否存在礦產開發限制或禁止區域問題，應重點關注以下方面內容：一是根據中央及地方關于礦產開發限制或禁止開發有關政策，結合擬出讓礦業權基本信息，對該礦業權是否涉及禁止、限制開發區域作出初步判斷。二是向出讓機關及其他相關部門進行咨詢，了解有關部門是否已針對擬出讓探礦權開展了聯審聯勘等核查工作。三是對擬出讓礦業權區域及周邊進行實地走訪調查。

三、擬出讓探礦權勘查風險及資源儲量風險

資源儲量是判斷礦產資源開發利用價值的核心經濟指標之一。礦產資源通常蘊藏在地下，其隱蔽性決定了礦產資源儲量的不確定性，因此資源儲量風險是探礦權投資競買中的重要風險。

自然資源主管部門出讓的探礦權，有的尚未進行過地質勘查工作；有的雖然開展過一定的勘查工作，但未探明礦產資源儲量；有的雖探明了一定資源儲量，但尚未達到可供開采的程度。無論擬出讓的探礦權處于哪個階段，都尚不具備進行開采的條件，需要進一步開展投資勘查工作。對于探礦權競得人來講，意味著需要承擔一定的勘查投資風險。

企業投資競買礦業權過程中，為防范擬出讓礦業權的勘查風險及資源儲量風險，應重點關注以下方面內容：一是了解擬出讓礦業權區域過往的地質勘查工作情況，調取和研究地質勘查成果文件。二是要查詢擬出讓礦種的礦產資源規劃要求及產業政策要求，了解該礦種未來開發的最小儲量要求和最低開采規模要求。三是要針對有關地質勘查和資源儲量方面的疑問及時向出讓機關進行詢問，必要時通過一定方式向過往承擔勘查任務的勘查單位進行咨詢。

四、礦業權出讓收益問題

礦業權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權出讓給探礦權人、采礦權人而依法收取的國有資源有償使用收入。在礦業權競買和礦山投資開發過程中，礦業權出讓收益是礦業企業的一項重要投資支出。

《礦業權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）中規定，礦業權出讓收益征收方式包括按礦業權出讓收益率形式征收和按出讓金額形式征收。其中，《按礦業權出讓收益率形式征收礦業權出讓收益的礦種目錄（試行）》內的144個礦種，在出讓時征收競爭確定的成交價，在礦山開采時按合同約定的礦業權出讓收益率逐年征收采礦權出讓收益。對于其他礦種，則按出讓金額形式征收礦業權出讓收益，礦業權出讓收益金額按出讓競爭結果確定。

企業投資競買礦業權過程中，針對礦業權出讓收益問題需要注意以下事項：一是關注擬出讓礦種應按照“價+率”方式繳納礦業權出讓收益，還是按照出讓金額方式繳納礦業權出讓收益。二是對于采取“價+率”方式繳納礦業權出讓收益的礦種，要結合后期開采階段按率征收部分的金額，綜合考量投資成本。三是對于按出讓金額方式征收的礦業權出讓收益，要了解能否分期繳納等情況。

五、礦山用地合法性問題

礦業企業競得探礦權后，在探礦階段可以使用臨時用地，進入采礦階段則需依法辦理建設用地手續。2019年修改的《土地管理法》中規定，能源礦產的采礦用地屬于土地征收的范圍。2024年修訂的《礦產資源法》將戰略性礦產資源納入可以依法實施土地征收的范圍。除上述兩種情形外，采礦用地無法再通過土地征收的方式取得，以往政府將采礦用地辦理征收轉用手續后再出讓給礦山企業的方式不再適用。

根據新《土地管理法》規定，礦業權人可以通過集體經營性建設用地出讓、出租的方式解決采礦用地問題。但目前集體經營性建設用地入市尚處于試點階段，僅在試點地區施行，尚未在全國范圍內開展。同時，礦業權人與農村集體經濟組織通過聯營、入股的方式合作開發集體建設用地，也是取得采礦用地手續的合法路徑。

企業投資競買礦業權過程中，為實現未來礦山用地的合法性，應重點關注以下方面事項：第一，如果擬出讓礦業權不屬于能源礦產或戰略性礦產，須關注擬出讓礦業權是否位于集體經營性建設用地入市試點地區，以及該區域是否存在采用集體建設用地聯營入股方式解決采礦用地問題的先例。第二，關注擬出讓礦業權區域是否符合國土空間規劃要求，企業未來辦理采礦用地手續是否會受到規劃制約。第三，了解出讓機關是否按照“凈礦”出讓政策要求，事先協調了擬出讓礦業權與土地使用權之間的關系，未來是否能夠順利辦理用地審批手續。

六、礦山項目使用林地草地問題

礦山項目使用林地受到嚴格限制。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》等規定，礦山項目不得使用Ⅰ級保護林地；勘查項目、大中型礦山（不包括普通建筑用砂、石、粘土等），可以使用Ⅱ級及其以下保護林地；其他礦山項目可以使用Ⅲ級及其以下保護林地。我們注意到，有的省份嘗試拓寬礦山項目使用林地的限制。例如，遼寧省自然資源廳、遼寧省林業和草原局《關于進一步優化自然保護地環境影響評價程序等問題的通知》中規定，試行在Ⅰ級保護林地有條件實施地下開采活動。地下開采的礦山項目，涉及各類自然保護地范圍之外的Ⅰ級保護林地，由縣級林草主管部門會同自然資源等部門進行論證。對符合相關規定，不造成Ⅰ級保護林地損毀且不破壞植被和林業生產條件，依法辦理礦業權相關手續。

礦山項目使用草地受到嚴格限制。根據《草原法》《草原占用審核審批管理規范》（林草規〔2020〕2號）等規定，除國務院批準同意的建設項目，國務院有關部門、省級人民政府及其有關部門批準同意的基礎設施、公共事業、民生建設項目和國防、外交建設項目外，不得占用基本草原。《國務院關于推動內蒙古高質量發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》（國發〔2023〕16號）中規定，基本草原內允許新設經依法依規批準的國家重大礦產資源勘探開發項目。遼寧省林業和草原局、遼寧省自然資源廳《關于地下開采礦業權審批涉及林地和草地審批事項的指導意見》（遼林草字〔2023〕47號）中規定，地下開采的礦山項目涉及基本草原的，經縣級林草主管部門會同自然資源部門組織論證審查并出具論證審查意見，對不造成基本草原原生植被破壞、地表形態損毀、塌陷破壞且不改變地表形態的，可辦理礦業權相關手續。

礦山項目在符合使用林地、草地條件的情況下，采礦權人應在提出用地申請之前，依法向林業和草原主管部門提出使用林地、草原的申請，經有審批權限的林業和草原主管部門審核同意后核發準予行政許可決定書。

企業投資競買探礦權過程中，為實現未來礦山用林用草的合法性，應核實擬出讓礦業權區域是否涉及林地和草地，并充分了解和研究當地林地及草原保護管理政策，查清未來礦山項目在使用林地草地方面是否存在禁止性障礙。

七、擬出讓礦業權是否存在歷史遺留問題

擬出讓礦業權涉及的歷史遺留問題，通常主要原因是擬出讓礦業權區域及周邊過往已經設立礦業權，原礦業權人在該區域建設廠房，購置礦山生產設備，投資建設礦山道路、電力、供水、環保設施等基礎設施，形成了已有礦山資產。出讓機關在通過招拍掛方式組織出讓新礦業權的過程中，必須穩妥處理好原礦業權人已形成的固定資產投資補償問題。

實踐中，有的出讓機關在出讓礦業權過程中，針對原礦山遺留資產，僅在招拍掛出讓公告中提示了相關風險，沒有具體務實的解決措施。這種做法很可能導致新老礦權人之間的矛盾和沖突，新采礦權人無法順利進場作業，原采礦權人的投資損失無法得到補償。

企業在參與競買礦業權前，應通過多種途徑充分了解擬出讓采礦權礦區及周邊的歷史情況，對于存在原采礦權人投資形成固定資產等歷史遺留問題的，應在競買前形成解決方案后方可參與競買。

八、出讓機關為競買人設定額外義務的問題

根據礦產資源管理相關規定，在礦業權出讓環節，出讓機關有權收取的費用僅為礦業權出讓收益。

但是，少數自然資源主管部門在出讓采礦權過程中，在法定條件之外為競買人設定了額外義務。例如，廣東某地一宗采礦權出讓公告文件規定：競得人須出資5.5億元用于建設碼頭及相關港口配套工程，在簽訂《采礦權出讓合同》之日起180日內提交履約保函或30%保證金，并按項目工程進度支付建設費用。四川省某縣一宗砂石采礦權出讓公告文件規定：競得人必須在縣域內建設規模不低于200萬平方米的裝配式建筑材料（或其他同等建設規模新基建項目）生產線，并在規定的時間內投運，畝均稅收不低于25萬元/畝/年，否則，出讓方有權收回該采礦權。

出讓機關為競買人設定的額外義務，有的造成競買人投資成本支出增大，有的導致辦理采礦權登記的不確定性增加，有的給礦山未來生產經營增加了風險。企業應充分重視上述額外義務中蘊含的投資風險，參與競買前應充分了解自然資源主管部門在出讓文件中為競買人設定的有關義務，進行充分的投資可行性研究后作出競買決策。

九、礦業權登記問題

企業通過招拍掛程序競得礦業權，簽訂礦業權出讓合同，繳納礦業權出讓收益后，即可申請辦理礦業權登記。需要注意以下事項：

第一，關于礦業權登記程序。2025年7月1日施行的《中華人民共和國礦產資源法（2024修訂）》，其第二十二條、第三十三條確立了礦業權物權登記與礦產資源勘查開采行政許可相分離的制度。按照新《礦產資源法》確立的“兩證分離”制度，擬出讓礦業權為探礦權的，競得人簽訂探礦權出讓合同、繳納探礦權出讓收益后，可直接申請取得探礦權證；待后續編制勘查方案，報主管部門批準后，取得勘查許可證；擬出讓礦業權為采礦權的，競得人簽訂采礦權出讓合同、繳納采礦權出讓收益后，可直接申請取得采礦權證；待后續編制開采方案、礦區生態修復方案，報主管部門批準后，取得采礦許可證。

第二，關于礦業權申請主體。在礦業權競爭性出讓過程中，礦業權由外地（礦業權所在地以外）企業競得的情況比較常見。但從礦產資源開發實際需要，以及促進地方經濟發展角度，由礦業權所在地的企業申請取得礦業權、實際經營礦山更為合理。為此，有的出讓機關在出讓公告文件中要求：若競買申請人不是在礦業權所在地注冊登記的企業，在競得礦業權后，必須在當地設立具有獨立企業法人資格的項目公司，并以該公司名義辦理礦業權出讓與登記發證手續。我們認為，考慮到礦業權出讓競買程序時間較短，要求競買人先在當地注冊公司再報名競買礦業權往往無法實現，因此競買人競得礦業權再在當地設立項目公司，以該公司名義辦理礦業權登記，符合礦業權出讓管理實際。

十、礦產開發項目審批手續問題

礦產資源開發項目自取得探礦權開始至項目開工建設前，需要辦理諸多行政審批手續。立項方面，礦山項目需要按照企業投資項目核準（備案）管理程序，履行項目核準（備案）手續。礦山項目開工前，企業需要辦理初步設計審查、安全預評價、安全設施設計審查、用地、環評、地質災害危險性評估、取水許可、節能審查、水土保持等審批審查手續。

企業在參與競買礦業權前，應了解相關行政審批手續的辦理是否存在重大障礙，并了解相關手續的辦理程序、辦理時限，為競得礦業權后順利辦理項目建設手續做好準備。

十一、關于做好礦業權競買風險防范工作的幾點建議

一是充分做好專業盡職調查。為防范礦業權競買中的法律風險，企業應組織地質、地質采礦、法律等方面的專業人員開展專業盡職調查。盡職調查應立足礦產開發利用的全流程，重點關注規劃、禁限區域、資源儲量、出讓收益、用地用林用草、礦山遺留問題、礦業權登記、項目審批等重點事項，形成書面盡職調查報告，為企業進行投資決策提供基礎保障。

二是制定切合實際的風險防范措施。企業應根據擬出讓礦業權的實際情況，在盡職調查的基礎上進行充分的分析論證，準確識別項目中的法律風險，確定防范法律風險的思路和措施。例如，針對建設用地取得的風險，應事先和土地所有權人溝通協商土地出讓、租賃事宜，并確保地方政府能夠為采礦用地辦理預留相應的新增建設用地指標。

三是統籌考慮各項行政審批事宜。礦產資源開發項目具有政策性強、管理部門多、審批管理環節復雜、運作周期長等特點。企業競得礦業權只是項目開發的第一步，后續還需要辦理一系列行政審批事項。企業在參與競買礦業權過程中，應統籌考慮各項行政審批事宜，在項目盡職調查的基礎上，對行政審批手續的辦理程序、辦理時間期限、辦理風險等進行評估和論證，作為項目決策的重要依據。