新修訂的《建設項目環境保護管理條例》2017年10月1日期施行，此前就開建或“未驗先投”的砂石生產項目在新《條例》生效后該如何處罰？

日前，生態環境部印發的《關于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見》表示，2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》施行以來，關于需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。

根據最高人民法院于2004年5月18日印發的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法［2004］96號，以下簡稱《紀要》）有關新舊法律規范銜接適用基本規則的規定，結合生態環境執法實踐，并經征求最高人民法院和司法部意見，現就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關法律適用問題，提出以下意見。

一、有關法規規定和新舊法律規范銜接適用基本規則

（一）有關法規規定

新條例第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”

修訂前的《建設項目環境保護管理條例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

（二）新舊法律規范銜接適用基本規則

《紀要》明確提出：“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：(一)法律、法規或規章另有規定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。”

二、“未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰

經征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發生在新法施行之前”。

因此，“未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。