整治海砂違法開采，一直都是海洋行政執法的重點和難點。特別是近年來違法開采海砂形勢更為復雜，執法監管面臨著許多新情況新問題，需要分析原因并對癥施策。
 

現狀：執法機制待理順，案件定性不統一

目前，海砂價格不斷走高，違法開采屢禁不止。據今年9月對沿海某設區市的統計，本地海砂成本價約25元/立方米，臺海淺灘海砂價格約15元/立方米，經陸上運輸、海上轉運或淡化處理等環節后，價格迅速攀升，這些成本價的海砂1.2毫米至1.8毫米規格的，進貨價40元至50元/立方米，批發價為140元/立方米，淡化后達150元/立方米，有些時段，更是高達200元/立方米。與去年同期相比，價格早已翻倍。

隨著對近海違法采砂行為的打擊力度加大，盜采人員采取多種方式逃避監管，增加了調查取證難度。一些違法分子通過裝備升級等措施到外海、臺海淺灘等區域作業，由于這些區域具有高度敏感性、特殊性，地方執法機構望洋興嘆。有的實際上在別處開采、“途經”敏感區域而將開采地點謊稱為敏感區域，這給開采行為的調查取證、定性和處罰的認定帶來困難。

大部分非法采運砂船存在船舶不適航、船員不適任問題，但往往采取關閉AIS并加裝多套偽裝性AIS、距岸20海里以上航行以躲避監管，同時集團作戰、集體闖關、拒不配合執法部門登輪檢查，與執法部門打游擊等現象普遍，部分非法采運砂船涉黑涉惡，給相關部門執法增加了很大難度。

同時，執法體制機制還沒有理順，執法成效受到影響。原海洋執法隊伍承擔著海洋、漁業和海洋環境執法職責，不同職責分別對應自然資源、海洋與漁業、生態環境等不同的主管部門。沿海某省39支海洋執法隊伍，目前仍歸屬海洋漁業主管部門的17支，歸屬農業農村主管部門的10支，歸屬自然資源主管部門的4支，單獨設立海洋執法隊伍的1支，也有的地方不單獨設立海洋執法隊伍。

就是說，在機構改革中，海域使用海島保護職責雖劃轉自然資源主管部門，但很多地方沒有將海洋執法隊伍相應地全部或部分劃轉。編未隨事走、人未隨編走，出現了“有事沒有人做、有事做不了”的被動局面。

而且，法律適用存在不同情形，案件查處困難較多。海砂屬于礦產資源，對于違法開采海砂，原國土資源主管部門根據《礦產資源法》來處罰，而海洋行政主管部門不是根據礦產資源法律法規，而是根據《海洋環境保護法》來處罰的。

由于法律適用不同，所以行政處罰后當事人如起訴，審理的法院也不同，如在島嶼附近海域違法開采海砂，按照礦產資源法律法規進行處罰，由普通法院管轄；按照海洋環境保護法律法規進行處罰，由海事法院管轄。因此，同樣的案件可能就存在處罰類別、標準不盡相同的情形。

此外，根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕25號），對受雇傭為非法采礦、破壞性采礦犯罪提供勞務的人員，除參與利潤分成或領取高額固定工資的以外，一般不以犯罪論處。

實踐中，一些受雇為盜采海砂提供勞務的人員，未參與利潤分成僅領取固定工資，其是否屬于高額固定工資尚未明確規定；該解釋還規定二年內曾因非法采礦受過兩次以上行政處罰，又實施非法采礦行為的，涉嫌“情節嚴重”的非法采礦犯罪，但各地行政處罰信息沒有共享，難以運用刑事法律精準打擊同一主體在不同區域違法行為。由于違法開采海砂的特殊性，所以當場查獲難度大，很多都是通過運輸環節進而倒查違法開采海砂問題的。

司法機關對該類案件定性存在不同認識，如有的認為構成走私普通貨物罪，有的則認為以非法采礦罪的共犯辦理更為準確。這不僅給調查取證帶來困難，也不利于從根本上遏制違法開采海砂現象。

建議：統一辦案尺度，探索委托執法

隨著生態環境保護對陸上砂石礦產資源包括機制砂開采的要求越來越嚴，越來越規范，增加海砂開采量會是補充砂石市場供應的一條重要途徑。相應地，違法開采海砂問題也必然更加突出。從當前情況看，海砂違法開采行政執法要抓好兩個著力點。一個著力點是“適用什么法”

對違法開采海砂，有的人認為適用礦產資源法律法規，作出沒收違法所得行政處罰時，可以并處違法所得50%以下的罰款，如沒收違法所得100萬元，罰款數額最高就可以達到50萬元，會有力震懾違法分子；而根據海洋環境保護法律法規，不論什么情形，最高只能罰款10萬元，由于違法所得數額與罰款基數緊密相關，所以適用礦產資源法律法規處罰數額就會更高，后果更加嚴厲。

也有人認為，因為一直以來對海砂違法開采都適用海洋環境保護法律法規，對沒收的海砂按慣例就地回填處置也比較方便，所以主張延續原有做法。更有人認為，不同案件情況有所區別，所以可以根據具體情形，決定適用礦產資源法律法規還是海洋環境保護法律法規。筆者認為，要保持法律適用的一致性，不能選擇性適用法律，這才符合法治精神。

違法開采海砂一個行為同時違反不同法律的不同法條，屬于違法行為的競合，因執法部門不同可以說也是部門競合。進行行政處罰甚至刑事責任追究上應當定性為一個違法行為。違法開采海砂首先是對自然資源的破壞，后果往往也比對環境的影響要大，所以，贊同按照礦產資源法律法規進行處罰。

另一個著力點是“由誰來執法”

2018年6月全國人大常委會通過有關行使海上維權執法職權的決定，賦予海警機關相應的執法權。地方有關主管部門要與海警機關溝通協作、互相配合的同時，涉及地方執法范圍內的，相關主管部門也應當明確職責分工。

對開發利用海砂的許可、運輸、堆放、銷售、日常監督管理，相關主管部門應當各司其職，各負其責。由于機構設置、職能劃轉、隊伍管理的實際情況，屬于自然資源主管部門職責的，應當積極作為，履職到位。

沿海某省自然資源主管部門在大部分海洋執法隊伍沒有劃轉的情況下，經過努力，通過委托的方式將相關海域使用、海島管理和海砂開采的執法權委托給海洋執法隊伍行使，現已簽訂委托協議17份，約占全省的一半，在相當程度上解決了“有事沒人干”的棘手問題。

當然，由一個部門委托沒有隸屬關系的另外一個機構或組織來承擔執法職責終非長久之計，也必然影響到執法成效。自然資源主管部門配備配強海洋執法隊伍，是當務之急。

此外，海砂違法開采行政執法中的行刑銜接、部門協同、執法保障等方面，都有需要加強和完善的地方。