有這樣一個問題，在最近這段時間被礦政管理行政機關和采礦權人站在不同的立場和角度上不斷“拷問”著：

對于奮戰在礦政管理一線的同志們，他們左右為難，問道：“儂曉得哈，我們之前出讓建筑用砂石礦采礦權往往期限較短，并且會在采礦權出讓協議中明確出讓儲量這一概念。舉個例子哈，比如整個采礦權范圍內保有資源儲量1000萬噸，但我們會限定只出讓6年，鑒于開發利用方案確定的生產規模為10萬噸/年，因此我們最終會明確出讓儲量為60萬噸，而其他儲量若想開采則必須通過再次出讓并簽訂出讓合同的方式予以實現。但現在的問題即在于，原先出讓合同到期后我們基本上都是通過協議出讓的方式對采礦權證進行延續的，而目前協議出讓被嚴格限制，采礦權人礦證臨近到期前向我們申請延續并增加儲量，我們就很為難。同意延續吧，需要簽訂新的出讓協議，但現在只能通過招拍掛方式出讓，存在不確定性；不同意延續吧，又似乎不太符合關于辦理延續的法律規定。”

對于扎根在砂石礦生產經營現場的采礦權人，他們眉頭緊鎖，問道：“我跟您說哈，這個砂石礦項目，我們從取得采礦權證到建廠實現生產經營，前前后后投入了大幾千萬，但礦證5年到期辦理延續時卻遇到困難了。行政機關解釋說雖然這個采礦權范圍內儲量很大，但當時出讓給我們的儲量就這些，如今再需取得更多儲量就是二次出讓行為，需要收回礦權重走招拍掛手續。但我們已經投入了這么多錢，這次辦理延續時還想擴大生產規模，如今看來都不可能了。而我們想問的是，我們既然是采礦權人，對礦證范圍內的保有資源儲量到底享不享有優先開采權，礦證到期后到底是延續行為還是二次出讓行為？”

上述躑躅和疑問，有些我們可以解答，但有些亦是混沌中的莫可名狀，需要通過完善礦政管理法律體系予以逐步完善。接下來，請跟隨我們的邏輯，進入探索的世界。

一、礦生出讓環節的終極問題——國家出讓的究竟是資源儲量還是勘查開采權利？

如果說，“我是誰？我從哪里來？要到哪里去？”是人生三大終極問題，那么礦生（出讓環節）同樣也有，即“礦業權到底是何種權利？國家出讓的究竟是資源儲量還是勘查開采權益？礦業權人取得并行使礦業權需要支付哪些對價？”今天，結合本篇文章的疑問，我們來談談與本話題相關的第二個終極問題。

《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”《礦產資源法》第三條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權……。勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。”

依據上述法律可知，對于礦產資源，國家出讓的只是勘查、開采的權利，而非資源儲量本身。

這個問題從法律層面上看似非常簡單和毫無爭議，但從礦政管理角度而言，由于礦業權具有強烈的行政權屬性，加之無論是礦業權價款還是礦業權出讓收益的確定均同資源儲量密切相關，故在我們經歷和查詢檢索到的采礦權出讓案件和出讓公告中，經常會出現如下幾類表述：

第一類，在采礦權出讓合同中直接約定出讓標的為資源儲量。如采礦權出讓合同約定：“根據地質勘查單位提供的資源儲量評審報告，本合同項下出讓的資源儲量為可采儲量100萬噸”；又如“本合同出讓標的為采礦權項下300萬噸資源儲量”等類似表述。

第二類，在采礦權出讓合同之外另行簽訂資源儲量出讓成交確認書。即針對資源儲量單獨簽訂出讓確認書，明確寫明成交標的為具體資源儲量，因出讓儲量而允許為其辦理采礦許可證，并簽訂采礦權出讓合同。

第三類，在采礦權出讓公告中明確出讓標的為資源儲量。如在采礦權出讓公示公告中明確寫明 “協議出讓保有資源儲量60萬噸”等類似表述。

筆者注意到，上述表述雖然在固體類礦產采礦權出讓過程中均有體現，但更多集中在建筑用砂石采礦權領域。這主要是因為砂石礦作為第三類礦產同其他類礦產相比儲量清晰、確定、可見，可以無需設置探礦權而直接以采礦權進行出讓。另外，建筑用砂石礦采礦權的設置與調整往往同所在城鄉的建設規劃緊密相連，因此其出讓年限相比于其他礦種也是比較短的。

基于上述原因，礦政管理行政機關在出讓建筑用砂石礦時往往更加強調出讓資源儲量的概念，加之出讓期限往往較短（3-5年礦證居多），導致在如今協議出讓被嚴格限制的情況下，砂石礦采礦權證的延續便成為了各方爭議、無奈、撓頭但又急需解決的現實問題。

因此，我們認為，解決該問題的首要任務便是在出讓標的這一終極問題的認知上達成法律層面上的一致。唯有如此，才能正視出讓行為的真正內涵，即授予采礦權人在劃定的礦區范圍內進行開采礦產資源的權利。

二、資源儲量僅解決取得采礦權需繳納多少出讓收益的問題，采礦權管理的真正內涵應是礦區范圍和礦證年限。

《礦產資源法實施細則》第六條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。”

《礦產資源法（修訂草案）》第二十條規定：“采礦權人在登記的開采范圍、期限內，享有開采有關礦產資源并獲得采出礦產品的排他性權利。”

《礦產資源開采登記管理辦法》第四條規定：“采礦權申請人在提出采礦權申請前，應當根據經批準的地質勘查儲量報告，向登記管理機關申請劃定礦區范圍。”

《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）第一條第（一）項規定：“礦區范圍是指可供開采礦產資源范圍、井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區域。劃定礦區范圍是指登記管理機關對申請人提出的礦區范圍依法審查批準的行政行為。”

依據上述法律法規及規范性文件可知，國家對于采礦權的管理強調兩個維度，一是礦區范圍，二是礦證期限。即采礦權人享有的是在批準的礦區范圍和期限內依法開采并獲得相應礦產品的權利。這里沒有強調儲量，而是強調范圍的概念。

因此，對于建筑用砂石礦采礦權人來說，其通過出讓取得的采礦權不應以儲量作為權利多寡的依據，即在采礦權出讓合同沒有特殊約定的情況下（特殊約定是指采礦權出讓合同已明確約定到期后不再延續或者相應儲量的砂石礦被開采完畢后不再擴儲等基于雙方真實意思表示達成的合意約定），采礦權人應在批準的礦區范圍內享有開采和獲得全部保有資源儲量對應的礦產品。

而對于礦證期限問題，因同延續行為緊密關聯，且最新的《礦產資源法（修訂草案）》亦對延續作出了重大調整，我們將在下文中予以重點論述。此外，雖然新礦法尚未頒布實施，但我們認為修訂草案對于延續問題作出了更加合乎法理和情理的制度安排，有利于保護礦業權人享有的用益物權權益。

三、采礦權出讓和延續是兩個完全不同性質的行政行為，行政機關不能以出讓行為完成對采礦權的延續審批。

筆者在實務中注意到，在協議出讓被嚴格限制前，建筑用砂石采礦權的延續往往是通過簽訂新的采礦權出讓合同，完成采礦權二次出讓行為的方式得以延續的。但事實上，采礦權的出讓和延續是兩個完全不同性質的行政行為，具體為：

第一，出讓是創設權利，延續是延長權利期限。采礦權出讓是創設采礦權的過程，是采礦權申請人權利從無到有的過程。而采礦權延續是延長權利期限，是使得采礦權人繼續持有采礦權的審批行為。

第二，二次出讓的前提是原始采礦權已消滅，延續的前提是礦證尚在有效期但臨近到期。這是兩者不能混為一談的最重要原因。因為行政機關不能在創設一項采礦權的同時又對原采礦權予以延續，這在邏輯上是相互矛盾的。

因此，我們認為，行政機關由于將出讓標的理解為資源儲量，導致其在辦理延續時還需通過再一次的出讓行為以出讓更多儲量從而完成延續。但事實上這種邏輯上的悖論亦造成了自身的糾結和采礦權人的不理解。

四、部分行政機關對此問題的修正意見

筆者注意到，2010年9月9日，浙江省國土資源廳（現為浙江省自然資源廳）出臺了浙土資發〔2010〕21號《關于進一步規范采礦權管理若干問題的通知》，該通知第二條第（四）項規定：“采礦權必須一次性整體出讓，不得按年度開采量出讓。已經整體有償出讓的采礦權出讓期滿，礦區范圍內仍保有可采資源儲量的，可直接辦理延續手續，不再重復出讓。”

我們欣喜地看到浙江省國土資源廳在一個規范性文件中即修正并解決了三個重要問題：一是強調了不得按照開采量出讓采礦權，二是明確了采礦權人在礦區范圍內享有開采所有保有資源儲量對應礦產品的權利，三是將出讓行為和延續行為作出了嚴格區分。

但與此同時，根據我們的實務經驗和檢索信息，全國絕大多數地區的建筑用砂石采礦權管理（如云南、山東、廣州等地）仍存在上述問題。而所有的矛盾也在近幾年協議出讓被嚴格限制后集中爆發出來了。

五、我們對上述問題的結論性意見和建議

文行于此，回到開篇的設問，我們根據上述理解和認知形成以下結論性意見和建議：

首先，第一個問題，采礦權人在礦證有效期內，對礦區范圍內所有保有資源儲量均具有開采的權利，而不應僅為出讓取得的資源儲量。

其次，第二個問題，根據現有礦產資源法律法規的規定，礦證到期后繼續采礦的，申請辦理的是延續登記手續。至于礦政管理行政機關是否同意延續，則需根據延續的相關法律規定予以審查。另根據《礦產資源法（修訂草案）》第二十六條的規定：“采礦權的期限按照礦山建設規模與儲量規模相適應原則確定，原則上不超過三十年。采礦權有效期屆滿，登記的開采范圍內仍有可供開采的礦產資源的，可以續期，續期期限按照本條規定的原則確定。但是，法律、行政法規另有規定的除外。”

據此，我們認為，新礦法修訂草案事實上已建議明確賦予采礦權人對礦區范圍內全部礦產資源的優先開采權，即采礦權人可以“從一而終”。

最后，我們也想給礦政管理一線的同志們解解心寬減減壓，提出一些不成熟的分類處理建議：

（一）對于存量建筑用砂石礦采礦權

（1）存量建筑用砂石礦采礦權到期后的延續行為不是采礦權的二次出讓行為，因此不受《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》、《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）、《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2019〕7號）等文件關于嚴格限制協議出讓和禁止第三類礦產以協議出讓方式擴大礦區范圍的規制。

（2）對于原先出讓儲量已開采完畢而申請延續的砂石礦采礦權人，在出讓合同沒有明確限制約定的情況下（如明確采礦權出讓合同到期后不予延續礦權或開采定額儲量完畢后即收回礦權等約定），應根據延續年限及生產規模確定新動用的可采儲量，按照《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）的規定計算并收取相應的采礦權出讓收益后予以延續。

（3）在原先出讓儲量范圍內沒有開采完畢的砂石礦采礦權人申請延續登記時，僅在延續登記需具備的法律要件標準下審查延續行為，而非通過能否進行協議出讓方式判斷礦權能否進行延續。即再一次強調出讓行為和延續行為應區分開來。

（二）對于新設建筑用砂石礦采礦權

（1）在以后的采礦權出讓合同和出讓公告中，明確出讓標的即為采礦權，而非出讓儲量。

（2）在出讓前，應嚴格論證儲量、規模以及年限下的最優出讓礦區范圍界限，做到礦區范圍與上述三項指標相統一，對采礦權進行合理設置，防止再出現上述存量礦權中礦區范圍與開采規模、期限嚴重不一致的情況。

（3）如對采礦權出讓有特殊限制要求，應在不違反法律法規等強制性規定的前提下，同采礦權申請人達成真實合意后在出讓合同中進行詳細約定。如明確約定采礦權出讓期限即為一定年限，到期后不予延續；開采儲量到達定額后即收回采礦權，采礦權人屆時需辦理閉坑、環境治理、注銷登記等諸如此類的約定。

文章結尾處，筆者認為，在礦法修訂以及近幾年礦政管理改革的大背景下，建筑用砂石礦作為第三類礦產，雖然有些特殊的限制規定，如存量采礦權不得擴界、新設采礦權不得協議出讓等，但各地礦政管理行政機關仍應在上述重要共性問題統一理解的前提下實施行政行為。

而筆者作為專注于礦產資源法律服務的律師，也希望能在礦政管理行政機關和礦業權人之間搭建一座相互理解的橋梁，共同推進問題的解決。退一步講，哪怕這篇文章可以在行政機關心里泛起一波漣漪，在采礦權人眼里看到一絲共鳴，對我們來說，都是對礦業行業有益的推動。雖然可能微不足道，但跬步之下，方至千里。

望與同仁共勉之。